Sanctions: comment Berne traite Russie, Hamas et Iran
La Russie, le Hamas/PIJ et l'Iran ne sont pas traités à Berne selon une formule unique. Quelles règles s'appliquent et pourquoi la neutralité n'est pas de l'indifférence.
Quelle est la neutralité de la Suisse lorsqu'elle reprend les sanctions contre la Russie, sanctionne les soutiens du Hamas et du Djihad islamique palestinien et examine, dans le conflit iranien, les exportations de matériel de guerre? La question est légitime, mais elle débouche souvent sur une comparaison erronée. Elle mélange le droit de la neutralité, la politique de neutralité, les sanctions économiques et les exportations de matériel de guerre.
Ces domaines s'imbriquent, mais obéissent à des règles différentes. Le fait que Berne agisse dans un dossier et différemment dans un autre ne permet donc pas de conclure automatiquement à une politique étrangère incohérente ou forcée. Ce qui compte, chaque fois, c'est le destinataire, la base légale, la nature de la mesure et le conflit concret.
Les sanctions ne sont pas reprises automatiquement
La Suisse est neutre de façon permanente. En cas de conflit armé international, le droit de la neutralité l'oblige notamment à ne pas participer militairement à l'un des camps et à ne pas traiter de manière unilatérale les biens pertinents pour la guerre. Les sanctions économiques ne sont toutefois pas couvertes en principe par ce droit. Selon la pratique suisse, elles peuvent être compatibles avec le droit de la neutralité.
Pour les sanctions contraignantes du Conseil de sécurité de l'ONU, la Suisse est tenue de les mettre en œuvre en tant qu'État membre. Pour les sanctions décidées hors ONU, c'est la loi sur les embargos qui s'applique. Sur cette base, le Conseil fédéral décide au cas par cas s'il reprend totalement, partiellement ou sous une forme adaptée les mesures de l'UE, de l'OSCE ou de partenaires commerciaux importants.
C'est aussi le critère objectif pour l'affirmation selon laquelle l'UE aurait contraint Berne à reprendre les sanctions contre la Russie. Les documents officiels décrivent une décision du Conseil fédéral fondée sur le droit suisse. Ils ne documentent aucune instruction juridiquement contraignante de l'UE adressée à la Suisse. La pression politique ou économique de partenaires peut faire partie des relations internationales; une contrainte avérée constituerait toutefois une accusation distincte, qui devrait être étayée.
Russie: un régime complet issu d'une décision du Conseil fédéral
Après l'attaque russe contre l'Ukraine, le Conseil fédéral a décidé le 28 février 2022 de se rallier aux sanctions de l'UE contre la Russie. En août 2026, il a mis en œuvre d'autres parties du 20e paquet de sanctions de l'UE, conformément à la pratique suivie jusqu'ici. Cela comprend notamment des mesures dans les domaines de l'énergie, du commerce et de la finance, ainsi que des dispositions contre les opérations de contournement.
Ces décisions ne sont pas à confondre avec des livraisons d'armes. Pour les exportations privées de matériel de guerre et d'autres biens pertinents pour la guerre faisant l'objet d'une réglementation spécifique, des exigences supplémentaires découlent du droit de la neutralité. Si la Suisse impose de telles restrictions à une partie au conflit, elle doit appliquer les mêmes restrictions à l'autre partie. S'y ajoutent les règles plus strictes de la loi sur le matériel de guerre.
Hamas/PIJ et Iran: d'autres destinataires, d'autres instruments
L'ordonnance suisse relative au Hamas et au Djihad islamique palestinien ne vise pas de manière générale Israël ni la population palestinienne. Elle concerne les personnes et organisations qui soutiennent le Hamas ou le PIJ. Elle prévoit notamment des blocages de fonds, des interdictions de mise à disposition, des obligations de déclaration ainsi que des interdictions d'entrée et de transit.
L'ordonnance sur l'Iran constitue quant à elle un dossier à part. Elle met en œuvre des résolutions de l'ONU remises en vigueur et reprend en partie des mesures de l'UE réactivées. Elle comprend des sanctions sur les biens, les finances et les voyages. Son but et sa construction juridique diffèrent donc du régime appliqué à la Russie et des mesures ciblées contre les soutiens du Hamas et du PIJ.
En mars 2026, le Conseil fédéral a en outre évalué les effets de la neutralité sur les exportations vers les États participant au conflit armé international avec l'Iran. L'exportation de matériel de guerre vers ces États ne peut pas être autorisée pendant la durée du conflit. Pour les États-Unis, aucune nouvelle autorisation n'a été délivrée depuis l'escalade; les exportations définitives de matériel de guerre vers Israël et l'Iran ne sont, selon le Conseil fédéral, pas autorisées depuis des années. Les autorisations existantes et les exportations d'autres biens sont réexaminées régulièrement par un groupe d'experts interdépartemental.
La neutralité n'exige pas les mêmes mots d'ordre
La comparaison des trois dossiers n'établit aucune hiérarchie de la souffrance humaine et ne constitue pas une évaluation juridique définitive des États concernés. Elle montre seulement pourquoi « les mêmes sanctions pour tous » n'est pas un critère juridique utilisable. Le droit de la neutralité exige l'égalité de traitement des parties au conflit pour les biens pertinents pour la guerre. Il n'exige pas automatiquement des sanctions financières ou commerciales identiques dans chaque crise internationale.
Pour les banques, les entreprises d'exportation, les sociétés de logistique et les particuliers en Suisse, cette distinction est concrète. Les listes de sanctions, les blocages de fonds, les contrôles des exportations et les interdictions de voyager peuvent créer des obligations directes. Quiconque a des partenaires commerciaux, des chaînes d'approvisionnement ou des avoirs en lien avec l'étranger doit examiner l'ordonnance applicable, plutôt que de déduire la situation juridique d'un titre politique.
La neutralité n'est donc ni de l'indifférence ni un alignement automatique sur la politique d'autres États. Sa crédibilité dépend de la capacité de Berne à motiver ses décisions de manière transparente, à appliquer correctement les règles en vigueur et à garantir l'égalité de traitement pour les biens pertinents pour la guerre.
Sources
- DFAE: Neutralité et sanctions – questions et réponses
- SECO: la Suisse met en œuvre le 20e paquet de sanctions de l'UE contre la Russie
- DFAE: égalité de traitement au regard du droit de la neutralité pour les sanctions contre la Russie
- SECO: mesures à l'égard des personnes et organisations qui soutiennent le Hamas ou le PIJ
- SECO: mesures à l'égard de la République islamique d'Iran
- DFAE: conflit iranien – effets sur les exportations pertinentes pour la guerre
