Pourquoi Berne ne reprend pas automatiquement les sanctions de l'UE

La Suisse a durci ses sanctions contre le Bélarus. De nouvelles interdictions commerciales élargies, des restrictions visant certaines opérations sur les crypto-actifs et des interdictions de prestations dans le domaine de la sécurité et du tourisme entrent en vigueur. Politiquement, l'élément remarquable n'est toutefois pas seulement ce qui est interdit depuis le 19 septembre, mais quand : l'Union européenne avait déjà adopté le paquet le 23 avril. Entre les deux, 149 jours.

Ce décalage n'est ni une erreur rédactionnelle ni forcément le signe d'une mise en œuvre traînante. Il découle du modèle suisse : les sanctions de l'UE ne deviennent pas automatiquement du droit suisse. Le Conseil fédéral décide au cas par cas s'il les reprend intégralement, partiellement ou pas du tout. C'est précisément là que se situe la tension entre l'autonomie de l'État et une pression économique coordonnée aussi complète que possible.

Deux décisions plutôt qu'une reprise automatique

La Suisse a mis en œuvre le 20e paquet de sanctions de l'UE par étapes. Le 22 mai, le Département fédéral de l'économie, de la formation et de la recherche a inscrit deux entreprises bélarusses sur les listes de sanctions suisses. Les autres mesures n'ont été décidées par le Conseil fédéral que le 18 septembre ; elles sont entrées en vigueur le lendemain.

La raison de ce décalage temporel est inscrite par principe dans la loi sur les embargos. Selon le SECO, la Suisse n'est pas tenue de reprendre les sanctions de l'UE. Le Conseil fédéral soupèse des critères de politique étrangère, de politique économique extérieure et de nature juridique. Cet examen permet des divergences et des exceptions, mais prend du temps. Le SECO relève lui-même que la reprise de mesures de l'UE est de ce fait annoncée plus tard qu'à Bruxelles.

La ligne de démarcation juridique est importante : une interdiction de l'UE ne s'applique pas en Suisse du seul fait qu'elle a été décidée à Bruxelles. Ce sont l'ordonnance suisse et ses annexes qui font foi. Les entreprises actives dans l'espace de l'UE ou y disposant de filiales peuvent toutefois relever simultanément d'autres ordres juridiques. La décision suisse ne crée donc pas partout de nouvelles obligations, mais elle met fin à une phase durant laquelle les règles divergeaient.

Ce qui s'ajoute après 149 jours

Le nouveau paquet élargit les interdictions d'exportation de biens susceptibles de renforcer le Bélarus sur les plans militaire, technologique ou industriel. La liste des marchandises et technologies dont le transit par le Bélarus est interdit est également complétée. D'autres restrictions à l'importation visent des produits qui procurent au pays des recettes d'exportation considérables.

S'y ajoutent des règles financières et relatives aux services. Certaines transactions portant sur des crypto-actifs et des monnaies numériques de banques centrales sont interdites, explicitement aussi celles portant sur le rouble numérique bélarusse. Les transactions avec des prestataires de services sur crypto-actifs et des plateformes décentralisées établis au Bélarus sont également couvertes. Sont en outre désormais interdits les services de sécurité administrés pour l'État bélarusse et ses entités publiques, ainsi que les prestations liées à des activités touristiques dans le pays.

L'UE justifie ce durcissement par le soutien du régime de Loukachenko à la guerre menée par la Russie contre l'Ukraine. Son paquet d'avril visait à aligner davantage les règles applicables au Bélarus sur les sanctions contre la Russie. La Suisse reprend désormais le même principe, mais sur sa propre base légale.